Funzionari e dipendenti della PA, semplificare senza deresponsabilizzare

scritto da il 29 Settembre 2020

Post di Dario Immordino, avvocato, dottore di ricerca in diritto interno e comunitario –

In una fase di emergenza economica diventa essenziale l’esercizio efficiente dei poteri pubblici, ed in particolare dell’attività amministrativa concernente l’erogazione di risorse, prestazioni e servizi e la gestione dei procedimenti che incidono sull’esercizio di attività di impresa (appalti, rilascio di autorizzazioni, concessioni, licenze, nulla osta, pareri ecc).

Basti pensare che la difficoltà a gestire le procedure autorizzative, le gare di appalto e l’esecuzione dei lavori impedisce di spendere circa 200 miliardi già stanziati per la realizzazione di opere pubbliche, le amministrazioni pubbliche hanno accumulato debiti verso le imprese per circa 53 miliardi di euro, la proliferazione di adempimenti burocratici sottrae al sistema produttivo circa 57 miliardi (costi organizzativi e di consulenza ed assistenza tecnica amministrativa, legale e finanziaria, spese procedurali ed oneri per il contenzioso ecc) (1).

Una delle principali cause di questa gravissima impasse è stata individuata nel fenomeno della cd “burocrazia difensiva”, l’atteggiamento inerte di molti funzionari, che rallentano l’iter dei procedimenti di propria competenza con infinite ed ingiustificate richieste di documenti, pareri, adempimenti per timore di incorrere in responsabilità, ed in particolare nella responsabilità erariale, che obbliga chiunque svolga funzioni pubbliche (funzionari, amministratori, concessionari di servizi pubblici, medici convenzionati ecc) a risarcire gli sprechi di risorse, le condanne al risarcimento danni subite dall’Amministrazione per l’illegittimità dell’azione amministrativa (diniego di finanziamenti, concessioni, autorizzazioni, nulla osta, ritardi ingiustificati, mancata aggiudicazione di gare pubbliche ecc) causata da azioni oppure omissioni compiute con dolo o colpa grave.

Per ovviare a questa situazione è stato annunciato l’inserimento nel cosiddetto Recovery plan di disposizioni volte a cancellare, o quantomeno sospendere, la responsabilità per colpa grave, in forza della quale dipendenti ed amministratori pubblici sono chiamati a rispondere dei danni alle finanze pubbliche causati da negligenza inescusabile, errori grossolani, difetto del minimo di prudenza, capacità, diligenza richiesto rispetto agli obblighi di servizio.

Innumerevoli sentenze della Corte dei conti hanno infatti chiarito che, sulla base delle norme attuali, chi esercita funzioni pubbliche non viene ritenuto responsabile per la semplice violazione di disposizioni normative, ma soltanto per i danni erariali causati da “sprezzante trascuratezza dei propri doveri”, “atteggiamento di grave disinteresse nell’espletamento delle proprie funzioni”, “macroscopica violazione delle norme”, “comportamento che denoti dispregio delle comuni regole di prudenza, superficialità e disinteresse”, mancanza delle basilari cautele o conoscenze(2). Sicché il funzionario che abbia adottato atti illegittimi può evitare la condanna invocando a propria discolpa la complessità della normativa, gli orientamenti oscillanti della giurisprudenza, oppure le carenze organizzative addebitabili all’amministrazione (mancanza o insufficienza di risorse umane e strumentali ecc).

Ciò nonostante si ritiene che il timore di pesanti condanne per danno erariale costituisca una delle principali cause della diffusa prassi di moltiplicare gli adempimenti, prolungare l’attività istruttoria, richiedere accertamenti e pareri di altre amministrazioni, allontanare l’onere della firma, e che la situazione migliorerebbe in seguito alla soppressione della responsabilità per colpa grave, poiché la Corte dei conti potrebbe imputare ad amministratori e funzionari solo errori ed omissioni «dolose», cioè prodotte da comportamento intenzionali o dalla piena consapevolezza di arrecare un danno ingiusto all’Amministrazione.

Ciò comporterebbe una notevole riduzione delle condanne per responsabilità erariale, in quanto in sede giudiziaria risulta assai difficile dimostrare la piena consapevolezza di adottare un atto illegittimo che pregiudica l’interesse pubblico: non a caso la stragrande maggioranza delle forme di malaburocrazia sanzionate dalla Corte dei conti riguarda proprio le condotte di colpa grave.

Sicché il prezzo della accelerazione dei procedimenti potrebbe consistere nella liberalizzazione di una vasta gamma di inefficienze e sprechi di risorse: appalti affidati ai concorrenti meno qualificati, acquisti di beni e servizi non necessari o a prezzi notevolmente maggiorati, ecc. I responsabili di tali misfatti, infatti, verrebbero chiamati a rispondere solo dei danni provocati volontariamente.

Oltre a ciò una simile riforma potrebbe paradossalmente esonerare da responsabilità proprio le condotte che causano le principali forme di malaburocrazia.

Attualmente, infatti, i funzionari pubblici sono responsabili dei danni causati da ritardi eccessivi nella conclusione dei procedimenti amministrativi, diniego illegittimo di finanziamenti, autorizzazioni, concessioni spettanti a cittadini e imprese, ritiro ingiustificato di bandi pubblici e di tutte le condotte che comportano una evidente violazione di legge ecc.

Con l’esclusione tout court della responsabilità da colpa grave tali condotte potrebbero essere sanzionate solo ove si riuscisse a provarne l’intenzionalità o la assoluta consapevolezza di danneggiare l’interesse pubblico: potrebbero pertanto restare impunite proprio le condotte che originano i ritardi e l’inefficienza che si vuole contrastare.

L’altro effetto paradossale della riforma annunciata consisterebbe nella divaricazione della posizione del funzionario rispetto a quella del semplice cittadino: quest’ultimo, spesso privo di specifiche competenze giuridiche, è chiamato a rispondere di ogni violazione di legge, anche inconsapevole ed involontaria, in forza del principio ignorantia legis non excusat, il funzionario, tecnico selezionato e retribuito dalla p.A. per esercitare le funzioni pubbliche interpretando le norme giuridiche, non risponderebbe neppure di grossolani errori e condotte palesemente e gravemente negligenti.

Sarebbe pertanto più opportuno affrontare la situazione tentando di responsabilizzare i dipendenti pubblici, dando concreta applicazione agli strumenti meritocratici vigenti che impongono alle pp.AA. di predisporre sistemi di valutazione della performance che rendano dirigenti e dipendenti responsabili dei risultati raggiunti dalla propria struttura in relazione ad obiettivi concreti, e concedere incentivi ai dipendenti virtuosi e sanzioni a quelli inefficienti.
Se la permanenza nell’incarico e l’entità della retribuzione dipendono dai risultati ottenuti si mette in opera un potente incentivo all’efficienza delle amministrazioni.

Per estendere il perimetro di queste buone pratiche si potrebbero, inoltre, prevedere premi ed incentivi di carattere finanziario a favore delle amministrazioni locali più virtuose.
Nota metodologica

(1) I debiti commerciali della Pa nei confronti dei propri fornitori ammontano a 53 miliardi di euro (Fonte: Banca d’Italia, Relazione per l’anno 2018, pag. 145), il Rapporto annuale sulle infrastrutture strategiche e prioritarie attesta il fabbisogno di infrastrutture strategiche ammonta a 273 miliardi di euro e risulta assistito da una copertura finanziaria pari a 199 miliardi https://www.camera.it/leg18/1014, il calcolo del costo degli adempimenti burocratici a carico delle imprese è di The European House Ambrosetti

(2) C. cost., 12 marzo 1975, n. 54 e C. cost., 15 novembre 1988, n. 1032, C. conti, sez. riun., 5 febbraio 1992, n. 744/A, C. conti, sez. III, 20 febbraio 2004, n. 1447 C. conti, sez. riun., 14 settembre 1982, n. 313; sez. riun., 26 maggio 1987, n. 532; sez. riun., 10 giugno 1997, n. 56; sez. riun., 8 maggio 1991, n. 711; sez. riun., 25 luglio 1997, n. 63/A; sez. riun., 20 maggio 1998, n. 22/A; sez. riun., 21 maggio 1998, n. 23/A)