Post di Giuseppe Fabrizio Maiellaro [1] –

Il nuovo Codice dei contratti pubblici varato con il D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 rappresenta una riforma essenziale per il rilancio di un settore strategico della nostra economia, in risposta alle crescenti e pressanti istanze di realizzazione e ammodernamento di opere, infrastrutture e servizi pubblici.

D’altronde, come noto, dall’attuazione di lavori e dalla acquisizione di prodotti e servizi di interesse pubblico passano buona parte degli investimenti destinati all’avanzamento tecnologico e al miglioramento delle strutture e delle vie di comunicazione nazionali e locali, con ogni conseguente e immediata ricaduta sulla crescita economica di molti comparti e sull’innalzamento del livello sociale e culturale del Paese.

Cambio di passo su semplificazione e digitalizzazione

In quest’ottica, il Codice del 2023 mira a ridefinire le regole della materia. A cominciare dalla semplificazione e dalla digitalizzazione integrale del ciclo degli appalti (pienamente efficace dal 1 gennaio scorso). Si aderisce così in modo compiuto ai principi e precetti di matrice comunitaria e superando un assetto legislativo che – complici le congiunture internazionali e le crisi economiche, sociali e sanitarie degli ultimi anni – ha mostrato diffusi ed evidenti limiti di chiarezza, coerenza ed efficacia.

Sin dalla sua entrata in vigore nel 2016, il precedente Codice (introdotto con il D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50) aveva infatti rivelato numerose criticità e incongruenze, soprattutto sul piano operativo, cui si è tentato di porre rimedio, a più riprese, con un continuo susseguirsi di modifiche e deroghe, oltre che di ulteriori misure speciali ed emergenziali. Il che ha configurato un quadro normativo fluido e frammentato, del tutto privo di chiarezza e efficacia.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici come obiettivo del PNRR

Nel contesto appena descritto, l’avvento del programma “Next Generation EU” definito in sede europea (v. il Consiglio europeo del 17 – 21 luglio 2020 e attuato, tra l’altro, il Regolamento 2021/241/UE) e la conseguente approvazione del PNRR nel 2021 (v. D.L. 6 maggio 2021, n. 5, conv. in legge 1 luglio 2021, n. 101) – accompagnato dalle regole speciali introdotte allo scopo con il Decreto Semplificazioni bis (D.L. 31 maggio 2021, n. 77, conv. con mod. in legge 29 luglio 2021, n. 108) e gli altri provvedimenti attuativi – hanno imposto al nostro Paese una accelerazione nella riforma della disciplina dei contratti pubblici, quale obiettivo strategico e qualificante del Piano stesso.

Il varo del nuovo Codice è stato quindi assoggettato a cadenze serrate, stabilendo l’entrata in vigore della riforma con un primo step al 31 marzo 2023 per le nuove regole e un secondo step al 30 giugno 2023 per tutte le necessarie misure di esecuzione e delle norme di diritto derivato (v. PNRR, M1C1-73: T1 – 2023 e M1C1-74; T2 – 2023).

La legge delega e l’entrata in vigore del Codice dei contratti pubblici

In coerenza con tali obiettivi, è stata approvata la legge delega 21 giugno 2022, n. 78, che ha dettato i principi e le linee della riforma dei contratti pubblici, tra l’altro al fine di:

– garantire i livelli di regolazione minimi richiesti dalle direttive UE, ferma la tutela del lavoro, della sicurezza, della legalità e della trasparenza, assicurando in tal modo la concorrenza, in primis in favore delle PMI;

– ridurre e razionalizzare le norme, ridefinendo anche quelle di attuazione;

– semplificare le procedure di affidamento, con particolare attenzione a quelle di importo inferiore alla soglia UE e a quelle che interessano le tecnologie verdi e digitali;

– ridurre i livelli di progettazione e liberalizzare il ricorso al c.d. “appalto integrato” (ovverosia l’affidamento congiunto di un livello della progettazione e della esecuzione dei lavori);

– ridurre e rendere certi i tempi di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici;

– tutelare la stabilità occupazionale, il rispetto dei CCNL e la parità di genere;

– prevedere un regime obbligatorio della revisione dei prezzi;

– estendere le forme di Partenariato Pubblico Privato (c.d. “PPP”, ovverosia concessioni di lavori e servizi pubblici, project financing, locazioni finanziarie di opere pubbliche, etc.), anche per renderle attrattive per gli investitori e gli operatori economici;

– ampliare e rafforzare i metodi di risoluzione alternativa delle controversie (cd. “ADR”).

Chi c’era nella commissione speciale che ha scritto il nuovo Codice 

In linea con le indicazioni della legge delega, su richiesta del Presidente del Consiglio dei Ministri lo schema del nuovo Codice è stato redatto da una commissione speciale presieduta dal Presidente del Consiglio di Stato e composta da consiglieri di Stato, consiglieri di TAR, avvocati dello Stato, consiglieri della Corte di Cassazione e della Corte dei Conti, professori universitari, avvocati e tecnici di profilo composito (economisti, ingegneri, informatici e linguisti).

Dopo il vaglio del Consiglio dei Ministri (a dicembre 2022), della Ragioneria Generale dello Stato (a gennaio 2023), del Parlamento e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (a febbraio 2023), il nuovo Codice di cui al D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36:

– è stato pubblicato sulla G.U.R.I. il 31 marzo 2023;

– è entrato in vigore il 1° aprile 2023;

– è divenuto operativo dal 1° luglio 2023, fatta eccezione per le norme sulla completa digitalizzazione di procedure e adempimenti, applicate invece dal 1 gennaio 2024.

Articoli e libri: la composizione del Codice dei contratti pubblici

Il nuovo Codice è composto da 229 articoli ed è suddiviso in 5 libri (a loro volta ripartiti in parti, titoli e capi) come esposto di seguito:

1. principi, digitalizzazione, programmazione e progettazione (artt. 1 – 47);

2. appalto nei settori ordinari (artt. 48 – 140);

3. appalto nei settori speciali (art. 141 – 173);

4. Partenariato Pubblico-Privato (P.P.P.) e concessioni (174 – 208);

5. Contenzioso, ANAC e disposizioni finali e transitorie (209 – 229).

Il suddetto Codice prevede poi 35 allegati, che recano disposizioni attuative e di dettaglio del Codice stesso, in attesa dell’adozione dei relativi regolamenti di attuazione.

Le novità e gli istituti principali del nuovo Codice dei contratti pubblici 

Come detto, le nuove regole si concentrano sul profondo rinnovamento dei meccanismi e delle procedure da mettere in atto per la programmazione, la progettazione, l’affidamento e l’esecuzione dei contratti pubblici, nell’ottica della semplificazione degli adempimenti e del perseguimento di risultati tempestivi, concreti, facendo perno sui principi del risultato, della fiducia e della concorrenza e legalità (cfr. artt. 1 – 3 del Codice).

(Wicitr – stock.adobe.com)

In coerenza coi i principi e gli scopi a esso sottesi, il Codice affida oggi alle amministrazioni maggiore discrezionalità e quindi responsabilità, ampliandone i margini di iniziativa e di scelta proprio nella prospettiva di calibrare al meglio le attività, in rapporto a ciascuna specifica esigenza. E ciò anche attraverso previsioni volte a promuovere:

– U.P. e funzionari più qualificati e tutelati, supportati da una organizzazione più efficiente e adeguata;

– un rinnovato approccio di dialogo e interazione con le imprese;

nel rispetto degli obblighi di imparzialità, trasparenza e buon andamento di matrice costituzionale (v. art. 97 Cost.).

L’attuazione al nuovo Codice: digitalizzazione e semplificazione

Ai principi e alle finalità sin qui illustrate danno attuazione diversi istituti e precetti di nuovo conio del Codice del 2023, tra cui vale evidenziare:

– il ritorno a disposizioni di attuazione di tipo regolamentare, collocate negli allegati al Codice per formare con esso un corpus normativo da subito “autoesecutivo”, in attesa dei regolamenti attuativi;

– i principi elencati dai primi articoli del Codice (artt. 1 – 12), tra cui spiccano quelli del “risultato” (art. 1) e della “fiducia” (art. 2) e della concorrenza e trasparenza, quali criteri prioritari per l’interpretazione e applicazione delle nuove norme;

– la riqualificazione di RUP e funzionari, con la figura centrale del RUP ribattezzata “Responsabile Unico di Progetto” (e non del procedimento), rafforzata con funzioni unitarie e di guida e supportata da ulteriori figure in ragione delle varie fasi della commessa (art. 15);

– la completa digitalizzazione di procedure e adempimenti (artt. 19 – 36);

– la semplificazione della progettazione, articolata ora in soli due livelli, e la liberalizzazione dell’appalto integrato (artt. 41 e 44);

– la piena operatività del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti (artt. 62 – 63);

– la riforma della disciplina dei raggruppamenti e dei consorzi, tesa ad allineare le norme interne a quelle europee, in una ottica maggiormente sostanzialista e inclusiva (artt. 68 e 97);

– la riperimetrazione, specificazione e semplificazione dei requisiti generali per la partecipazione alle gare, sempre nell’ottica sostanzialista e inclusiva dei principi UE (artt. 94 – 98);

– la ridefinizione e semplificazione delle procedure di affidamento, anzitutto per i contratti di importo inferiore alla soglia europea (artt. 48 – 55);

Attuare il Codice: la promozione del ricorso al Partenariato Pubblico Privato

Altre novità che danno attuazione al nuovo Codice dei contratti pubblici:

– la conferma della regola generale di liberalizzazione delle quote di subappalto, già introdotta con le precedenti riforme sul punto (negli anni 2020 – 2022), con la rimozione di vincoli e limiti e l’eliminazione del divieto del c.d. “subappalto a cascata” (art. 119);

– l’obbligo generale di prevedere la revisione prezzi nei contratti di lavori, servizi e forniture, sulla base di un meccanismo previsto per legge (art. 60);

– la promozione del ricorso al Partenariato Pubblico Privato (concessioni, locazione finanziaria, contratto di disponibilità, project financing, contraente generale), con talune novità a modifica e integrazione delle relative disposizioni (art. 174 – 202).

[1] Consulente esperto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e professore a contratto di Sicurezza del territorio presso l’Università degli studi Link di Roma