L’attuazione degli obiettivi previsti dal Pnrr procede con non poche difficoltà. Tra gli obiettivi da conseguire entro il 30 giugno figurava anche l’assegnazione dei lavori per gli asili nido: i comuni che hanno fatto domanda erano tenuti ad aggiudicare i lavori alle imprese entro questa data (già prorogata due volte). Ad oggi, l’aggiudicazione dei lavori risulta del 91%, anche grazie al piano di supporto dei comuni da parte di Invitalia. Pur a fronte dell’obiettivo quasi raggiunto, i problemi con gli investimenti del Pnrr sugli asili nido e le scuole dell’infanzia risalgono alla pubblicazione dei primi bandi: la scelta di delegare di fatto la garanzia del livello essenziale di questa prestazione agli enti locali ha abbassato le probabilità di raggiungimento degli obiettivi, con un potenziale inasprimento delle disuguaglianze territoriali esistenti.

Bandi per gli asili tra ritardi e non partecipazione

Dopo la prima pubblicazione del bando di assegnazione dei fondi, le domande presentate sono state sufficienti a coprire 1,2 miliardi su 3. Con un secondo bando, l’assegnazione ha raggiunto i 2 miliardi. Sono stati assegnati altri 400 milioni grazie a un terzo round e 70 con un bando ad hoc per i comuni del Mezzogiorno. L’Ufficio parlamentare di bilancio ha sollevato fin dall’inizio preoccupazioni sulle debolezze strutturali del sistema e sulla mancata partecipazione ai bandi di molti comuni con offerta di asili assente.

Comprendere quindi cosa non ha funzionato è di cruciale importanza per informare le scelte politiche future e rimediare agli errori, per quanto ancora possibile. Secondo Andrea Gavosto (Fondazione Agnelli), fattori storici e culturali potrebbero aver avuto un ruolo importante nell’assenza dei comuni del Meridione fra gli assegnatari dei fondi. Tra questi, la diversa distribuzione dei doveri di cura dei bambini tra generi, la bassa partecipazione femminile al mercato del lavoro e la carenza di personale qualificato negli enti locali.

Il raggiungimento di una copertura di asili nido omogenea sul territorio è complicato dal ruolo che devono giocare le amministrazioni locali nella catena che porta all’attuazione della misura, in quanto devono sia scegliere se richiedere o meno i fondi, sia avere le competenze tecniche per decidere e implementare la scelta. Questo condiziona la garanzia della prestazione a una serie di incentivi politici e a indispensabili capacità amministrative, spesso assenti.

Le critiche sui costi di gestione

Inoltre, diversi aspetti hanno suscitato critiche nel dibattito pubblico, in primis i costi di gestione. Il Governo Draghi aveva annunciato alle amministrazioni comunali che avrebbe previsto risorse in Legge di Stabilità per far fronte ai costi di gestione e stanziato in Legge di Bilancio 2022 1,2 miliardi all’anno ad hoc. Tuttavia, la paura di non essere sufficientemente supportati nelle spese di gestione potrebbe aver disincentivato gli enti locali a gareggiare per i fondi.

Se il rapporto bambini-educatori non deve superare per legge le 6 unità e il costo annuo per bambino nei nidi a gestione diretta ammonta a 8500 euro, i nuovi posti attesi dal Pnrr avranno costi di gestione annuali di quasi 2 miliardi, richiedendo così tante risorse per la gestione delle strutture quante per la loro realizzazione. Un altro fattore che potrebbe aver disincentivato alcune amministrazioni sono le proiezioni demografiche dei prossimi anni: laddove le nascite sono in forte calo, è possibile che un amministratore locale percepisca nuovi posti in asilo nido come un inutile spreco di risorse.

Un ultimo aspetto significativo è la capacità stessa delle amministrazioni locali di partecipare al bando presentando progetti con caratteristiche che raggiungano i livelli di ammissibilità. L’Associazione Italiana dei Comuni (Anci) ha segnalato la carenza di dipendenti con le competenze tecniche necessarie sia per la partecipazione ai bandi che per l’assegnazione dei lavori. A questo si aggiungono anche difficoltà burocratiche del governo centrale. L’accordo attivato dal governo con Invitalia ha aiutato parte degli enti locali a velocizzare le procedure, ma non è stato sufficiente per coprire tutti i progetti entro la scadenza del 30 giugno.

Asili nido, una storia di contraddizioni

Consideriamo che i livelli essenziali delle prestazioni (Lep) prevedono 33 posti in asili nido ogni cento bambini in età 3-36 mesi in tutti i comuni. Il risultato delle criticità dei bandi Pnrr è che la partecipazione di comuni con strutture già numerose è stata maggiore, data l’esperienza con la presentazione delle domande e gli aspetti gestionali, mentre nei comuni in cui le strutture sono carenti o inesistenti la partecipazione è stata più bassa. La conseguenza è che il 15% dei finanziamenti andrà a territori che già garantiscono il Lep, mentre solo il 30% delle risorse andrà a territori in cui l’indice di copertura non raggiunge il 10%.

Cosa significa questo? Che la promessa del raggiungimento dei Lep all’alba del 2026 è vera solo a metà. Come abbiamo mostrato, dietro una copertura media al 33% si celano drammatiche differenze territoriali: 41 bambini su 100 avranno un posto in asili nido comunali a Torino, mentre solo 2 a Ercolano.

L’altalena dei nuovi posti

Rimane comunque da accertare il raggiungimento dell’obiettivo a livello nazionale. Le stime del Pnrr sono state un gioco ora al rialzo, ora al ribasso: la versione originale prometteva 152mila nuovi posti in asili nido, portati poi a 45mila, solo per essere nuovamente tagliati. L’Ufficio parlamentare di Bilancio ipotizza che saranno realizzati tra i 110 e i 200 mila posti negli asili nido. Queste previsioni a nostro avviso sono molto ottimiste: le ipotesi sottostanti i costi di realizzazione non distinguono sufficientemente tra i diversi tipi di intervento e non considerano economie di scala legate al territorio o ai fondi. Con un esercizio di stima più conservativo, l’intervallo dei posti realizzabili si riduce tra i 70 e i 123mila. L’incapacità di dare numeri alle promesse impedisce di programmare sui fabbisogni rimanenti (di posti) o risultanti (di personale).

Alla luce di tutto ciò, vale la pena ricordare la scelta governativa di sottoporre a gara un livello essenziale delle prestazioni, operando di fatto un decentramento della decisione a livello municipale. La Costituzione stabilisce che i Lep sono parte dei “diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (art. 117), e che, “quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 120), il governo è tenuto a sostituirsi agli enti locali.

Cosa rimane delle promesse sugli asili nido nel Pnrr

Quello che emerge dalla vicenda asili nido nel Pnrr è l’incapacità di programmare adeguatamente gli investimenti, tra allarmanti ritardi – in fase di partecipazione ai bandi e assegnazione dei lavori – e aspre contraddizioni – nei numeri totali e nell’attribuzione della responsabilità territoriale. Il governo, che fa della natalità un tema bandiera, deve intervenire dove gli enti locali non hanno capacità amministrative o spazio fiscale per garantire i livelli essenziali di prestazione e mantenere le promesse del Pnrr.

I commissariamenti delle amministrazioni locali non in grado di far partire i lavori e la realizzazione diretta dei nidi necessari nei comuni che non hanno presentato domanda sono due misure verso il raggiungimento della copertura del 33% a livello nazionale, obiettivo su cui siamo in ritardo di tredici anni, in modo omogeneo sul territorio. Il calo delle nascite va combattuto mettendo tutti gli aspiranti genitori nelle condizioni di realizzare il loro desiderio di genitorialità, e gli asili nido sono un tassello fondamentale.